Dans un arrêt du 16 février 2021, la Cour européenne des droits de l'homme a condamné la Belgique pour violation de l'article 6, § 1er de la Convention, qui consacre notamment le droit d'accès à un tribunal indépendant et impartial.
Les faits
Le requérant avait introduit une action en indemnisation d'un préjudice causé par une autorité publique, après avoir obtenu gain de cause au Conseil d'Etat moins d'un an auparavant. Le Conseil d'Etat avait mis plus de huit ans pour statuer sur son recours en annulation.
Or, à cette époque, l'introduction d'un recours au Conseil d'Etat n'avait pas pour effet de suspendre ni d'interrompre les délais de prescription de l'action civile.
Le tribunal de première instance et ensuite la Cour d'appel ont constaté que le délai de prescription de l'action civile de cinq ans était dépassé. Le requérant s'est pourvu en Cassation.
Le législateur a ensuite modifié l'article 2244 du Code civil pour prévoir que l'introduction d'un recours au Conseil d'Etat interrompt la prescription de l'action en réparation d'un dommage causé par l'acte administratif annulé. Le requérant, dont le recours en cassation était toujours pendant, a donc déposé un mémoire ampliatif afin de se prévaloir de cette nouvelle disposition légale. La Cour de cassation a cependant rejeté ce mémoire, n'ayant pas été introduit dans le délai de quinze jours visé à l'article 1087 du Code judiciaire.
Le requérant soulève deux griefs au regard de l’article 6 § 1 de la Convention, relatifs à la procédure civile qu’il a intentée en vue d’obtenir une indemnisation pour le dommage causé par un acte administratif annulé par le Conseil d’État :
d'une part, il estime que les dispositions relatives à la prescription des créances à charge de l’État n’étaient pas claires et prévisibles lorsqu’il a introduit son recours en annulation devant le Conseil d’État. Cela a eu pour conséquence que son action en indemnisation a été déclarée irrecevable car prescrite, le requérant ayant attendu l’issue de la procédure devant le Conseil d’État avant d’introduire son action civile.
d'autre part, il soutient que l’arrêt de la Cour de cassation, en particulier le fait par celle-ci d’avoir rejeté son mémoire ampliatif et de n’avoir pas appliqué l’article 2244 du code civil tel que modifié par la loi du 25 juillet 2008, a constitué un formalisme excessif.
L'arrêt de la Cour EDH
La Cour note tout d'abord que le requérant n'était pas tenu d'introduire préalablement un recours au Conseil d'Etat avant de solliciter la réparation de son dommage. Elle souligne cependant que "ce recours pouvait néanmoins s’avérer utile. En effet, l’éventuelle annulation de l’acte administratif litigieux démontrait son illégalité, et donc, en principe, la faute de l’autorité concernée au sens de l’article 1382 du code civil" (§ 63).
Sur le premier grief, la Cour constate que l’article 101 al. 2 des lois sur la comptabilité de l’État prévoyait que l’introduction d’une action en justice suspendait le délai de prescription des créances à charge de l’État, sans toutefois préciser "quelles actions tombaient sous la notion « d’intentement d’une action en justice »" (§ 66). La Cour relève qu'il existait des divergences dans la jurisprudence à cet égard, jusqu'à la modification de l'article 2244 du Code civil qui a pris le contrepied de l'arrêt de la Cour de cassation du 16 février 2006 et mis fin à la controverse.
Sur le second grief, la Cour constate que cette intervention législative favorable au requérant est intervenue alors que son recours en cassation était toujours pendant. La Cour remarque que "l’intention du législateur était de rendre la loi du 25 juillet 2008 immédiatement applicable aux affaires en cours, y compris les affaires telles que la présente dans laquelle un pourvoi en cassation était encore pendant, cet objectif n’a pas pu être réalisé en pratique en raison des règles procédurales applicables à l’introduction d’un pourvoi en cassation" (§ 78). La Cour note qu'en l'espèce, les règles procédurales devant la Cour de cassation qui l'ont conduit à rejeter le mémoire ampliatif du requérant "visent en général la bonne administration de la justice dans la mesure où, tel que l’explique le Gouvernement, elles visent la concentration et la célérité de l’échange des écritures des parties" (§ 81). La Cour remarque toutefois qu'il n'existe aucune possibilité pour un requérant de faire valoir un moyen nouveau, tiré comme en l'espèce d'une loi nouvelle.
La Cour en conclut que "Dans ces circonstances, la Cour estime que la réglementation a cessé de servir les buts de la « sécurité juridique » et de la « bonne administration de la justice ». Combinée à l’incertitude juridique relative à la suspension et l’interruption du délai de prescription par l’introduction d’un recours en annulation telle qu’elle existait à l’époque des faits, cette réglementation a constitué une sorte de barrière qui a empêché le requérant de voir son litige tranché au fond. Son droit d’accès à un tribunal s’est donc trouvé atteint dans sa substance même" (§ 88) (nous soulignons).
Qu'en retenir ?
A l'instar du Conseil d'Etat d'hier, la Cour européenne des droits de l'homme d'aujourd'hui met toujours de nombreuses années à statuer sur les recours dont elle est saisie (en l'espèce, plus de dix ans).
Cet arrêt intervient un peu tard, alors même que la plupart de ce type de litiges sont déjà tranchés définitivement et que la Cour constitutionnelle s'est prononcée à deux reprises sur la constitutionnalité de la modification de l'article 2244 de l'ancien Code civil (Voy. L. Laperche, L’interruption de l’action civile par l’introduction d’un recours au Conseil d’État, JT, 2019, p. 399).
Cet arrêt reste toutefois intéressant sur le plan des principes et notamment quant à savoir à partir de quand il peut être considéré que le droit d'accès à un tribunal est atteint dans sa substance même.
Arrêt commenté : Cour E.D.H., VERMEERSCH c. BELGIQUE (req. 49652/10), 16 février 2021.